【ca88注册】中国公务员立法及公务员法律体系的建构,为何离职公务员受到如此青睐

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  离职公务员虽然解甲归
田,但是多年形成的工作关系和职务之便,同样在办起事来有着得天独厚的优越条件,而不少商家也正是看好了这部分群体的先天优势,让其尽展“余威”,释放
“余热”,以实现市场利益最大化。这种你情我愿、按劳付酬的合作关系看似符合劳动法的规定,也活跃了劳动力市场,但实则暗潮涌动,不仅易造成不正当竞争,
还有可能招致权力寻租和利益输送,形成变种的官款相傍,影响职务的廉洁性,破坏政治生态,让党的事业和百姓利益受损。 

国家公务员有下列情形之一的,应当予以免职。转换职位任职的;晋升或者降低职务的;离职学习期限超过一年的;因健康原因不能坚持正常工作一年以上的;退休的;因其他原因职务发生变化的。国家公务员担任不同层次领导职务的最高年龄,依国家法律规定。基于合同的聘任制公务员的存在,一旦国家基于聘任公务员的合同履行完毕时,该公务员即不再担任某种公务员的职务。

  记者调查发现,由于公务员[微博]辞职意愿增加,一些企业甚至开始托猎头寻找离职公务员。为何离职公务员受到如此青睐?记者发现,除了工作作风严谨,组织管
理能力强之外,熟知政府流程、办事风格,掌握政府部门的人脉资源,让离职公务员成为房地产、金融和互联网三大受政策影响最强的行业所争抢的对象(据4月
26日《北京青年报》)。 

公务员的辞退。国家公务员有下列情形之一的,予以辞退:在年度考核中,连续两年被确定为不称职的;不胜任现职工作,又不接受其他安排的;因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的;旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天,或者一年内累计超过三十天的;不履行国家公务员义务,不遵守国家公务员纪律,经多次教育仍无转变,又不宜给予开除处分的。公务员因公致残、患病或负伤、女性公务员在孕期产假和甫乳期内者,不得辞退。辞退国家公务员,由所在机关提出建议,按管理权限报任免机关审批,并以书面形式通知本人。被辞退国家公务员、可以根据国家有关规定享受待业保险。

  当然,公务员享有辞
职的权利,但享有权利的同时,还必须履行义务,尤其要遵守国家关于竞业禁止方面的规定。公务员法规定,“公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员
在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”对违反
的,公务员法同时作出了处罚性规定。刑法修正案(七)增设的利用影响力受贿罪也将离职的国家工作人员利用其他国家工作人员的职权行为谋取私利行为上升到刑
罚处罚的高度来规制。人是活的,可以自由择业,但规定是死的,必须严格遵守,绝不能让这些规定成为摆设。 

[6]同上书,319页。

  离职公务员成为香饽饽,既释放出我国当下重拳惩腐的积极信号,又暗藏玄机,值得警惕。实践证明,竞业禁止规定设置一定服务期和过渡期,
对于保障国家行政秩序和行政效能,让离职官员去行政色彩,剪除异化的行政羽翼,有效防止衍生的腐化弊端,具有显著作用。但为了更好的疗效,我们还尚需完善
配套措施,形成良性监管机制,除了列明公务员离职后的禁入领域和行业外,还应当建立公务员离职审查备案、离职去向跟踪报告等制度,对他们离职后的行为进行
定期监督检查,以保证其阳光作业,合乎规范。

公务员管理机构违法的法律责任。法律责任突出的体现法的特征,法具有以国家强制力为后盾,不管人们的主观愿望如何,人人都必须遵守和执行,否则将招致国家的干预,受到相应的法律制裁,这是法律区别其他社会规范的最明显的特征。在法的实施过程中,国家机关包括国家行政机关不是随心所欲的,而是必须有法律依据并受法律约束。由于国家公务员管理机关的失职或滥用职权就应受到相应的法律制裁。在台湾公务员考试中命题错误即可得到救济。[16]在将来中国公务员法制定后的实施过程中,国家公务员管理机关的考录、培训、奖惩、升降职等活动没有法律依据或未顾及法律约束时,都是违法行为,面对这些违法行为必须追究其违法的法律责任。这样才能使公务员法的实施有保障。

  正如文中所言,离职公务员大多有扎实的文字功底,组织、管理、协调能力比较强,对政策的敏感性高,那是必须的,
受青睐、受热捧也在情理之中,但热到被诸多企业所争抢的地步,就未免让人费解了。锣鼓听声,说话听音,其实,“掌握政府部门的人脉资源”,这话才说到了点
子上。人脉就是商机,商机就意味着赚钱,但商机不能有玄机,若透支行政权力与再就业商家实现“共赢”就不太地道了。 

二、国家公务员的分类

国家公务员职务实行选任制、委任制,部分职务实行聘任制。选任制公务员在选举结果发生法律效力后即为公务员身份,此类公务员主要是依照宪法和组织法的规定产生的,在法律规定的任职期限届满未能连任、任期内辞职、被罢免、被撤职又无其他委任制或聘任制公务员职位转任的就不再为国家公务员身份。国家公务员管理机构和县级以上地方各级公务员管理机构及其工作部门按照规定任免权限和程序任免国家公务员。

中国正在制定的公务员法将成为国家法律体系的一部分,值此就必须研究公务员的概念,公务员法调整的范围以及公务员法的基本架构、公务员法的体系等,确定公务员的范围以进一步构建公务员法和完整的公务员法律体系,应当根据国家的法治现状,认真了解西方国家的公务员法律制度的成败得失,回答中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实问题。

[15]于安:《德国行政法》,清华大学出版社1999年10月版,第32页。

国家公务员的职务晋升,分为国家政务类公务员的晋升、国家业务类公务员的晋升、国家政党类公务员的晋升、国家企事业单位公务员的晋升。必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则,注重工作实绩。国家政务类公务员的晋升必须是依照宪法和组织法的规定,由原来的较低职级的公务员当选为人大、政府、法院、检察院的各种官员,使职务晋升的。晋升国家业务类公务员的职务,必须在国家核定的职务序列逐级晋升。个别德才表现和工作实绩特别突出的,可以越一级晋升,但是必须按照规定在职数限额内进行。国家公务员晋升职务,应当具备拟任职务所要求的资格条件。晋升国家业务类公务员的职务,应当按照规定报有关部门同意。晋升政党类公务员职务的必须依照各类政党的党纲和政党章程的规定,经党内选举或党组织的任命方可晋升。晋升企事业单位公务员职务须依照晋升较低一级企事业单位公务员德才状况,管理或经营工作实绩予以确定。

国家委任制公务员有下列情形之一的,应当予以任职。新录用人员试用期满合格的;从其他机关及企业、事业单位调入另一国家机关或企业、事业单位任职的;转换职位任职的;晋升或者降低职务的;国其他原因职务发生变化的。

行政处分分为:警告、记过、记大过|、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低级别和职务工资。受行政处分期间,不得晋升职务和级别;其中除受警告以外的行政处分的,并不得晋升工资档次。处分国家公务员,必须依照法定程序,在规定的时限内做出处理决定。

国家公务员的惩戒。国家公务员必须严格遵守纪律,不得有下列行为:散布有损政府声誉的言论,组织或者参加非法组织,组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动,组织或者参加罢工;玩忽职守,贻误工作;对抗上级决议和命令;压制批评,打击报复;弄虚作假,欺骗领导和群众;贪污、资窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利;挥霍公款,浪费国家资财;滥用职权,侵犯群众利益,损害政府和人民群众的关系;泄露国家秘密和工作秘密;在外事活动中有损国家荣誉和利益;参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动;违反社会公德、造成不良影响;经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动;其他违反纪律的行为。国家公务员有违纪行为,尚未构成犯罪的,或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的,应当给予行政处分;违纪行为情节轻微,经过批评教育后改正的,也可以免予行政处分。

公务员法应当是将国家已有的宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法等整合的结果,公务员法制定后,与这些法律一起构成公务员管理的法律体系,使公务员的管理法治化。有一种观点是公务员法是公务员管理的基本法,我们认为是不正确的。在这种观点的指导下,力图用公务员法统辖国家公务员的所有领域是作不到的。因为,依现在的草案,各级人大常委会组成人员、法院的院长及法官、检察院的检察长及检察官、政府的首长及组成人员等在录用、考核、奖惩等方面均无法适用,对上述人只能依组织法律“罢免”。就是说这部“公务员法”意图统领公务员管理,成为公务员管理的基本法是不现实的。公务员法只能调整目前还没有法律调整的国家公职人员。

[10]同上书,第185页。

澳大利亚的公务员包括在联邦、州和自治地区政府部门以及海外机构中受雇的工作人员还可分为科学技术人员、高级管理人员、医护人员、园艺人员、消防人员、工程技术人员、行政管理人员、律师、劳工。[10]

国家公务员的考核。国家公务员管理机构按照管理权限,对国家业务类公务员的德、能、勤、绩进行全面考核,重点考核工作实绩。对国家公务员的考核,就当坚持客观公正的原则,实行领导与群众相结合,平时与定期相结合。国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。对于国家政务类公务员的德、能、勤、绩进行定期考核,可以采取任职届中和届末考核的形式,结合家庭财产申报和任期内的经济审计结果给出考核结果。也要针对政党类、企事业单位类国家公务员的特点进行考核,对于考核的结果考核机构应当以书面形式通知公务员,对于考核结果有争议者可以有权申诉甚至可以设置向人民法院提起行政诉讼由司法裁判来解决。

[9]同上书,487页。

王宝明

公务员的义务:遵守宪法、法律和法规;依照国家法律、法规和政策执行公务;密切联系群众,倾听群众意见,接受群众监督,努力为人民服务;维护国家的安全、荣誉和利益;忠于职守,勤奋工作,尽职尽现,服从命令;保守国家秘密和工作秘密;公正廉洁,克己奉公;宪法和法律规定的其他义务。当前应当将诚实守信作为公务员的一项基本义务写进法律,以为诚信社会的营造起到示范作用。

对于一个国家而言,公务员法部不应当仅仅是狭义上的一部单行的公务员法典,而应当是对公务员管理的一个法律法规体系,需要强调一个公务员法是一个法律法规乃至规章的集合,我们的任务应当是在公务员管理的基本规则确定后,制定一系列主从有序法律法规,并且关注中央与地方在公务员管理立法的权限的和谐行使。在德国现行的公务员法包括议会通过的32部法律,在我国台湾地区公务员法律也有《公职人员选举罢免法》、《公职人员任用法》、《公务员服务法》、《公务人员保障法》、《公务人员俸给法》、《公务人员退休法》、《公务人员利益冲突回避法》、《公务员惩戒法》、《公务人员考绩法》《公务人员利益冲突回避法》、《公务人员抚恤法》等11部之多,且有配套法规270多部。事实上任何一个法治国家都不可能用一部公务员法解决公务员管理中的所有问题。这也凸现了我国公务员立法的艰巨性。

国家公务员的奖励、惩戒

国家业务类公务员在年度考核中被确定为不称职的,或者不用胜任现职又不宜转任同级其他职务的,应当按照规定程序予以降职。政务类、政党类、企事业单位类公务员当选为较低职级的政务类、业务类、政党类、企事业单位类公务员的职位者应当为降职。对于被降职的公务员任免机关根据国家公务员职务的升降和年度考核结果,按照规定调整其级别和工资档次。

[11]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年2月版,第196页。

讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法治化,如何确定公务员的范围与该国的实际法律生活和社会生活相联系。那么中国现行的公务员概念应如何改造才能适应依法对公务员管理的需要呢?

[1] 袁曙宏﹒全面推进依法行政实施纲要读本﹒[M]
北京:法律出版﹒2004﹒311-324﹒

在目前公务员的范围里,现行法律规定还有些未调整的领域。例如,在各级人大、法院、检察院立任职的非经人大选举或人大常委会任免的人员,这些国家机关工作人员以及政党和政协的人员应纳入公务员法的调整范围。

日本在中央包括中央政府机关和国营企事业单位的官员或职员称为国家公务员,地方政府机关或国营企事业单位的官员或职员称为地方公务员,国家公务员和地方公务员又分为特别职和一般职,特别职是选举产生或须经国会表决任职的公务员,一般职公务员在日本又称为“文官”是由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员,范围广泛包括事务次官、局长甚至为次长、局长开车司机、国立大学的校长、教授、事务员。[1]

中国公务员立法的现状是国家已制定了《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》、《教师法》、《医师法》、《监察法》以及几部组织法和选举法。国务院制定了《国家公务员暂行条例》,人事部制定了与《国家公务员条例》相配套的《暂行规定》和《实施办法》。各级各类由选举产生和人大常委会任免的官员(包括:人大代表、人大常委会组成人员、国家主席、国务院总理以及国务院组成人员、最高法院的法官和最高检察院的检察官,地方人大和政府的官员、法院的法官和检察院的检察官)人民警察、教师、律师都已有法律或法规来调整他们与国家以及他们相互之间的关系。

[3] 中国人事部:外国公务员制度﹒[M]
北京:中国人事出版社﹒1996﹒9-218﹒

公务员的职位、职级、录用、考核、培训

公务员权利:非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分;获得履行职责所应有的权力;获工作报酬和享受保险、福利待遇;参加政治理论和业务知识的培训;对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议;提出申诉和控告;依照规定辞职;宪法和法律规定的其他权利。其中应当强调的是获工作报酬和享受保险的权利是当前较为突出的问题,基层公务员的工资和规定的福利拖欠和保险的程度是法律应当着力解决的问题。

公务员的交流。国家公务员按照其同等职级可以在国家各类机关内部交流,也可以与企业、事业的工作人员进行交流。交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。国家机关每年应有一定比例的国家公务员进行交流。各级国家机关接受调任、转任和轮换的国家公务员,应当有相应的职位空缺。

在当今中国总结公务员暂行条例实施十多年来的经验,将其上升为法律的讨论中,国家公务员的概念及公务员法的调整范围必然首先被提出来讨论的问题。

国外通过公务员立法建立起公务员制度主要有三种类型,一是制定公务员法后再制定各种补充法规、条例和实施细则,;二是没有公务员法,只是制定一些单行法规、条例和规定;三是虽有公务员法,但事过境迁已被许多单行法规所取代。[13]

当我们确定了公务员法应当调整的范围不仅仅是行政机关的人员还包括人大、法院、检察院的部分人员政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的管理人员时,现存的由人事部和各级地方人事部门作为人事管理机构将因管理领域和管理的权威等原因而不能适应。国外人事管理机构依其与政府行政组织的关系可分为三种类型:即部外制管理机构在政府行政组织外设置独立地人事管理机构,地位超然,部易受到政党和行政长官的干涉,集中人力和财力对人事行政进行管理,其不足是人事权与行政权分离行政机关和行政首长往往部原配合;部内制管理机构法国、德国为代表)即在政府行政系统内设置人事机构,这种体制可防止职权上的矛盾又可避免工作上的重复,事权统一便于合作,从而增进效率。不足是各行政部门人事管理各自为政,管理标准不统一易发生行政首长以亲疏好恶用人;易于折中制管理机构设置相对独立地人事管理机构,以克服单纯部外制或部内制的不足,兼采两者之长。

为加强对公务员权利的保障,为公务员惩戒设置司法救济的路径。就必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。我们应当承认在公务员管理领域中德国的“特别权力关系”的理论对中国产生的重大影响,“特别权力关系”是指某一领域的人没有普通人的法律地位,也不享有普通公民的一般宪法权利,国家机关与此领域的人员发生关系从而引发的争议可以不受司法监督。[15]我们必须摈弃将国家与公民的关系分为普通权力关系和特别权力关系的理论,事实上德国在1949年的德国基本法的第七条就规定,“所有教育均置于国家的监督之下”,第33条规定,“公职的权力必须考虑到官员制度的传统原则,加以明文规定。”到1972年联邦宪法法院的一个关于囚犯的判决彻底否定了“特别权力关系”。而中国在1989年颁布的行政诉讼法还作出公务员对行政机关对其任免奖惩等决定不可以向人民法院提起行政诉讼的规定。其后的国家赔偿法有了改变,即将制定的公务员法是一个从根本上改变因内部行政人事管理发生的争议,由行政机关系统内部处理的现状的契机。已经到了对于那些影响公务员身份、工资、福利等较重的处分,受惩戒的公务员可以向人民法院提起行政诉讼,进入司法程序进行审查的时候了。当然辅之以在公务员管理机构之外设人事争议仲裁委员会,可以使公务员的申诉权得到更好保障。

[摘要]
制定的公务员法必须确定公务员的范围,在我国应当将公务员分为政务类、业务类、政党类和企事业单位类,这是构建公务员法基本架构的基础。本文回答了中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实的重大问题。

国家公务员的录用是十分重要的制度,在我国应当区分担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用和担任各级各类领导职务的公务员的任用两个概念,因为无论是前者还是后者都是进入国家公务员队伍的主要方式。一般情况下主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用坚持公开、平等、竞争、择优原则,采用考试或严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用。民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时,对少数民族报考者应当予以照顾。录用国家公务员,必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。报考国家公务员,应当具备国家规定的资格条件,这些条件包括:年满18周岁具有政治权利的中国公民、遵守宪法和法律、能够履行职务的身体条件。公务员立法应当考虑将省、市、县级不同的公务员录用条件和程序、方式、特殊职位的公务员的录用办法的确定权给予省级及其以下公务员管理机构。公务员录用的管理合理分工应当是:中央国家行政机关国家公务员的录用考试,由国家公务员管理部门负责组织。地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试,由省级人民政府公务员管理部门负责组织。新录用的国家公务员,试用期为一年。试用期满合格的,正式任职;不合格的,不予录用。至于其他担任主任科员以上领导职务的国家公务员的任用是通过任命公务员的职务实现的。

公务员法应当是一个由宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法、公务员法作为法律层面,以国务院有关公务员管理的行政法规和地方有关公务员管理的地方法规以及国务院部委及地方公务员管理的行政规章一起构成的法律体系。

[14]中国不实行政党轮流执政的多党制度,故国家公务员亦没有政务类和业务类的划分。一般的理由是:1、我国不存在多党竞争条件下的内阁更替,各级政府组成人员在保证国家行政管理的连续性和稳定性上起着重要作用;2、国外政务类公务员和业务类公务员是相互分离的两大体系,而我国各级政府组成人员与其他政府工作人员之间有着紧的联系和广泛的交流。(参见舒放、王克良主编:《国家公务员制度教程》,中国人民大学出版社2001年9月版,第3页。)3、根据现行的《国家公务员暂行条例》,中国国家公务员分为各级人民政府组成人员的公务员和其他国家行政机关的公务员。各级人民政府组成人员根据组织法由各级国家权力机关选举或决定产生,其任期与相应政府每届的任期相同。政府换届后,上一届政府组成人员可在下一届政府中连任,如其不连任下届政府组成人员,可转任为业务类公务员。(参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月版,第18页。

瑞典的公务员包括中央、省、市三级政府官员外,还包括军队、警察、以及铁路、教育、卫生保健、社会福利等国营系统的雇员。[7]

转任,是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家机关或企事业单位内部的平级调动。国家公务员转任,必须符合拟任职务规定的条件要求,经考核合格后,按照规定的程序办理。

公务员的义务和权利

加拿大的公务员包括联邦政府公务机构的工作人员和地方的公务员,并且分别管理。在联邦雇员中国防军事人员、非财政委员会管理的公司和独立机构的员工皇家骑警和穿制服的人员、国营企业的员工不属公务员。具体包括各部以及政府机构,中央机构及内阁和委员会的监督或执行机构,服务性的部制定规章的机构。[8]既包括管理人员又包括体力工人。还包括有些部属培训机构的管理人员和教师。

在我国还有必要区分国家机关的公务员与企事业单位公务员,时至今日我国在各类国家机关中任职的公务员中立法机关、司法机关从事辅助性或事务性工作的人员尚没有法律规范外,在各个企事业单位中任职的公务员亦没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系,无论是企业还是事业单位的国家任命的管理人员均是为国家和社会经营资产或管理事业,这些人员应当是广义的国家公务员的组成部分,为国家管理企事业单位是重要的国家公务活动,因而这些人员理应为国家公务员,然而目前我国却没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系,突出的问题是国有企事业单位的公务活动引发的纠纷不能由人民法院通过司法审查的途径来裁判,因而必须公务员立法时一并考虑对此类公务员作出规定(考虑到统一立法的难度,也可用单行法律予以规定)。

在区分政务类公务员和业务类公务员,而且业务类公务员又应包括国营企事业单位的工作人员的前提下。因此我认为我国公务员法是调整一定范围业务类公务员与国家之间的行政法律关系。在调整内容上应包括:公务员的管理机构、公务员的权利和义务、公务员职位类、公务员的考试和录用、公务员的考核、公务员的奖励、公务员的纪律和惩戒、公务员的职务升降、公务员的职务任免、公务员的培训、公务员的交流、公务员的回避制度、公务员的工资保险福利、公务员的辞职与辞退、公务员的退休等。

[8]同上书,428页。

在宏观把握中国公务员依法管理的现状,正确定位中国公务员法的调整范围,以规范公务员管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、提高公务员的综合素质促进政府依法行政的历史进程为立法目标。对行政组织的各种工作进行分析、评价、分类,以确定占据某一职位的人应具备的条件和公务员应有的职权职责。建立职位分类制度,以工作为中心的人事管理制度,把千千万万复杂的工作职位,按照工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格这四个主要因素,划分若干类别,并划分为若干等级,以便做到对不同的专业人员有不同的管理方法,做到管理科学化。中国公务员立法的内容应当包括以下要点:

政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位是不同,因而两类公务员与国家之间的行政法律关系亦不相同。在针对社会的行政管理法律关系中,政务类公务员代表行政机关,实行首长负责制以所在行政机关的名义行使国家行政权,其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为政相对人的个人、组织发生的关系,而不是国家公务员与相对人发生的关系。与司法机关的关系是在行政政诉讼法律关系中,政务类公务员是作为行政机关的法定代表人与对方当事人和人民法院发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上,政务类公务员负有政治责任,其去留由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。对于政务类公务员的任免是根据我国宪法和地方组织法的规定进行的,今后的任务是进一步完善法律的有关规定,更重要的是认真发扬社会主义民主,真正使民主的真正制度得以实施。

巴基斯坦公务员包括外交事物类、财会类、海关和货物税收类、税收类、军事领地和营地管理类、邮政类、电报工程类、中央工程类、情报类、贸易类、中央秘书类、一般行政备用官员类、经济联营类。[2]

确定公务员法的调整范围应当考虑的主要因素有:一个国家的政党制度;国家对公务员管理的历史文化传统;当代世界对公务员依法管理的潮流;公务员法与现有的法律之间的协调。

另外虽有法律调整但是同类人员或相近人员规定却不尽相同需要整合。还应注意两个问题:一是注意公务员法与已有的法律相协调,再对公务员的一般要求上应当平衡国家公务员与立法人员、司法人员的规范,顾及《法官法》、〈检察官法〉的规定;同时应当平衡国家公务员与已有的单行的公务员法律相协调,顾及《警察法》、〈律师法〉、《教师法》、《医师法》的规定。

依中国公务员暂行条例之规定,是不区分政务类公务员和业务类公务员上至国务院总理下到乡、镇政府的办事员一律为公务员均由该条例调整。但是,将国家公务员分为政务类公务员和业务类公务员两大类是世界的通例。政务类公务员通常是指通过选举或议会任命产生,与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员;业务类公务员通常是指通过竞争考试任职,政治上保持中立,如无重大过错可在政府中长期任职,并受一般公务员法规调整的公职人员。[14]
业务类公务员是通过考任、调任、聘任等方式产生,其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。在我国,这两类公务员没有西方国家政务类公务员与业务类公务员的严格界限。在实行现代公务员制度的国家,大多数实行公务员职位分类制度。虽然中国的《国家公务员暂行条例》也规定了职位分类制度:“各级国家行政机关依照国家有关规定,在确定职能、机构、编制的基础上,进行职位设置,制定职位说明书,确定每个职位的职责和任职资格条件,作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升的依据。”
但并不对公务员作政务类公务员和业务类公务员的划分。

欧洲多数国家公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共企事业机构的工作人员,只是法国还包括议会工作人员和法官和军官,但不是所有公务员都适用公务员法,不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员。他们的共同特点是公务员法适用于中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。而不仅是行政机关的公务员。

[1]杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年11月版,第78页。

公务员的辞职、辞退、退休

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